并尽快建立保障法官身分、职务独立保障的制度，藉裁判格式、推理的严谨，程序的公开来达到‘审判的独立。
[37]基于这种见解，日本《行政程序法》对申请所为的处分、不利益处分和行政指导的程序作了规定，基本没有涉及行政机关内部关系。德国和台湾地区之所以在行政程序法典中规定实体内容是因为行政法法典化存在相当的难度，只好借助行政程序法典化之机，将与程序有关的行政法总则中的部分内容规定在其中，从而部分实现行政法法典化。
4.在自身范围内，向其他行政机关提供为有效行使其职能所需的积极合作与帮助。特别是其中的《行政诉讼法》，对于提高行政机关依法行政观念，保护公民、法人或其他组织的合法权益发挥了相当重要的作用。在行政立法研究组数次召开的关于中国行政程序法立法的国际研讨会与国内研讨会上，与会者都对行政程序法的立法架构展开了激烈的争论。私法人作出个别决定或制定规章时被认为是行政机关。与德国等国家相比较，中国在法治的发展进程、依法行政的状况、公务员的素质等诸多方面仍然存在相当大的差距。
美国《联邦行政程序法》的内容主要包括行政公开制度、规章制定程序、行政裁决程序和司法审查等内容，基本为程序规定，没有对实体事项作出规定。只是由于各国立法背景和程序价值取向的不同，当二者发生冲突时，侧重点有所不同而已。公元1911年，大清帝国覆灭。
苟内政不修，专制政体不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望。如果从1929年开始计算到1988年截止，国民党政府的训政实际上断断续续做了将近60年。[9]即使是从世界范围内来看，在20世纪初实行宪政的国家也是屈指可数，可供中国参考的对象极其有限。军政，即用武力实现国家的统一，这个目标在孙中山去世后三年就基本完成。
端方在《请定国是以安大计折》中写道：中国数千年来，一切制度、文物虽有深固之基础，然求其与各立宪国相合之制度，可以即取而用之者，实不甚多。革命摧毁了皇权，破坏了专制权力的一个宿主，但是专制主义的幽灵并没有消失，而是不断地去寻找新的宿主。
至1932年底全省已完成县自治区域划分的只有江苏、浙江、安徽、河北、贵州、察哈尔、绥远等7省，仅占全国28省的25%。倘若一个地方贫富差距巨大，人与人之间在经济地位上极度不平等，并产生了大量的人身依附关系，地方自治制度即使设计很好也是难于推行的。在这个时期，整个社会发生着深刻而剧烈的变化。显而易见，这种保甲制度有利于国民党的专制统治，而与训练人民行使四大民权的地方自治可谓风马牛不相及。
宪政建设可谓是逆水行舟，不进则退。二、训政——民国初年的立宪路径清朝灭亡以后，中国进入了一个军阀混战时期，这个时期一直持续到1928年国民党通过北伐战争在形式上完成国家的统一。经过近8个月的考察，载泽等人于1906年夏天回国。苟不与以若干年之预备，而即贸然从事，仿各国之宪法而制定、颁布之，则上无此制度，下无此习惯，仍不知宪法为何物，而举国上下无奉行此宪法之能力。
虽然说百年以来在立宪的道路上我们曾经有过很多挫折，也走过不少的弯路，甚至有过跟立宪精神背道而驰的时候，但是社会前进的主流方向从来都是认可立宪政体而排斥专制制度的。建立一个民主共和国，是中华民族和中国人民的历史性选择。
进入 秦前红 的专栏 进入专题： 辛亥百年 清末立宪 训政 。在1924年，孙中山先生提出了《建国大纲》[5]。
到1936年，全国已有13省2市普遍建立了保甲制度。应该说，百年以来如果说在怎么建立立宪政体的问题上，中国各阶层存在分歧的话，那么对于要不要建立立宪政体，则是没有任何分歧的。端方在奏折中对于立宪应该缓行的观点也进行了分析，然若谓立宪犹可再迟，而约期不妨更缓，则是怠于国事，为苟安目前之计，未尝计及一国前途安危者之所言。1949年后国民党随蒋介石败退至台湾，直到1988年，在蒋经国临死前，才开放党禁、报禁，宣布训政结束。第一种选择，表面看起来意图起到立竿见影的效果，实际上却最容易使立宪形式化，徒有虚名而无实利。只要我们未能找到根除专制主义的灵丹妙药，那么任何宿主的命运其实只有一个——那就是灭亡。
保甲制度的内容是对人民实行所谓‘管（强化户籍管理，实行联保连坐制度）、‘教（进行党化、奴化教育，使人人懂得义、礼、廉、耻）、‘养（摊派各种苛捐杂税）、‘卫（组织民团维护社会秩序）。然而到了清末，当专制君主企图用立宪来扶危救困的时候，帝国庞大的官僚阶层早已被各种腐败所侵蚀，难以真正支持立宪。
从这个奏折来看，晚清考察大臣对于当时中国立宪的必要性已有深刻认识。社会在20年的时间内大致可以培育新的一代人，而40年后立宪倘若还没有成功则说明其已经失败了。
端方在奏折中参考日本明治立宪把预备立宪约期定为15-20年，其实还是比较科学的。但是辛亥革命并没有给中国带来更多的东西，国家的统一与稳定，经济的发展与繁荣，人民的自由与幸福，这些问题远非是一蹴而就的革命所能解决的。
该大纲明确了三民主义和五权宪法在中华民国建设中的地位，同时也把建国程序划分为了三个阶段：军政、训政和宪政。一旦官僚阶层对立宪持排斥态度，那么清廷的任何立宪举措都将是大事化小，小事化了。而急于立宪，又很可能有名无实。这种观点实属未尝计及一国前途安危者之所言[17]，实不可取。
因此，我国的这段立宪历史实际上反复证明了这样一个道理：没有一个安全稳定的国内外环境，国家各项事业的良好发展都无从谈起。三、清末预备立宪与民国训政中值得反思的几个问题（一）立宪的必要性实行立宪制度是否像端方在奏折中所说的中国而欲国富兵强，除采用立宪政体之外，盖无他术矣？对于这个问题，如果在19世纪末20世纪初的时候尚有争论的话，那么在辛亥革命以后应该是没有太大疑问的。
[7]郑大华：《国民党训政制度对孙中山训政理论的继承和背离》，《史学月刊》2004年第8期，第53页。从中国这一百年间的发展历史来看，建立一个立宪的民主共和国是社会各阶层的共识和基本的政治经验。
我们无法猜测慈禧太后和光绪帝看到这篇奏折后作何感想，但是想必他们已经预料到大清帝国恐怕是要大势已去了。在预备立宪考察大臣载泽的《改行立宪政体折》中把建立地方自治制度作为预备立宪必做的三件大事之一。
立宪其实并不是灵芝仙草，可以随时发挥药到病除，起死回生的作用。在一个经历了2000多年封建专制的国家里，骤然推行立宪制度，不仅广大的人民群众民智未开，绝大部分的官僚阶层也都会感到手足无措。回顾百年来的历史，今天在宪政的舞台上我们站到了一个前所未有的高度，面对的也是前所未有的机会，但是也应该看到在很多方面我们还距离真正的宪政有着较大的差距，稍有疏忽和懈怠就有可能丧失宝贵的机会，以至于前功尽弃。一旦训政的方式和手段偏离了发展民众民主自由权利的方向，训政的性质就会发生显著的变化，旨在训练人民民主素质的训政也就很容易蜕变为专制幽灵入侵的对象。
对于清朝灭亡以后的民国政府而言，民智未开状况也并没有得到什么根本改善，所以有鉴于此孙中山先生在其《建国纲领》中才设计了一个训政阶段，来教育人民学会行使民主自由权利，并希望在此基础上建立立宪政府。一旦得此，则将举国上下扰乱无章，如群儿之戏舞，国事紊乱不治，且有甚于今日。
而要建立一个民主共和国，立宪是不可或缺的。[11]而孙中山先生在《建国大纲》中对于训政的期限并没有设定一个具体的年限，而是以地方自治的实施为立宪的基础条件。
[13]胡适：《从一党到无党的政党》，《独立评论》第171号。是立宪不足以得安，而或反以得危矣。
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